L’Ue si prepara ad accogliere nuovi membri a trattati invariati, aggirando la ‘tagliola’ dell’unanimità usando le clausole passerella già previste e ricorrendo maggiormente, come aveva consigliato Mario Draghi, alle cooperazioni rafforzate, un meccanismo per cui un gruppo di Stati membri decide di andare avanti su una determinata materia non a 27, ma solo con chi ci sta. Inoltre, nel tentativo di evitare nuovi ‘casi Orban’, i futuri trattati di adesione dovrebbero prevedere delle salvaguardie più robuste per prevenire arretramenti, salvaguardie per le quali la Commissione fornisce un quadro di riferimento.
Questi i punti salienti della comunicazione presentata oggi dalla Commissione di Ursula von der Leyen sulla revisione della politica di preallargamento dell’Ue, che arriva in ritardo di quasi un anno. La comunicazione era attesa nel novembre 2025, ma è stata più volte rimandata: delinea come l’Ue, secondo l’esecutivo guidato da Ursula von der Leyen, dovrebbe prepararsi per poter accogliere nuovi Stati membri, ora che il Montenegro, il più avanzato tra i quattro ‘corridori di testa’, è ben avviato a chiudere tutti i capitoli di adesione entro fine anno.
Il Montenegro conta meno di un milione di abitanti, circa 640mila, mentre l’Albania, il secondo in lizza (vuole completare i negoziati entro fine 2027), ne ha 2,4 mln. Anche la Moldova (che punta a concluderli a metà 2028) ne ha poco meno di 3 mln: sono tre Paesi relativamente piccoli. L’Ucraina, impegnata in una guerra esistenziale contro l’invasore russo, è cosa diversa: conta circa 40 mln di persone (anche se il conteggio è reso molto complesso dal conflitto in corso) e ha un’agricoltura molto, molto produttiva, la cui concorrenza è molto temuta dai produttori dell’Ue.
Per facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione e aiutare a raggiungere l’unanimità nel Consiglio, per la Commissione misure mirate dovrebbero limitare “in misura significativa” per Kiev il sostegno finanziario e l’accesso al mercato Ue per i prodotti agricoli sensibili, favorendo il recupero dell’accesso ai tradizionali mercati di esportazione extra Ue. Un alto funzionario Ue ha ricordato che, prima dell’invasione russa, la stragrande maggioranza delle esportazioni agricole dell’Ucraina era diretta verso “Nordafrica e Medio Oriente”. Reindirizzare quelle derrate verso i mercati Ue esporrebbe quei Paesi a seri rischi di approvvigionamento, se non a “carestie”.
L’obiettivo della comunicazione presentata oggi a Strasburgo, ha spiegato un altro funzionario Ue, è proporre cose che si possano ottenere abbastanza “velocemente”, cosa che non accadrebbe con la riforma dei trattati, che richiederebbe un iter molto lungo e incerto. Anche se l’attivazione delle clausole passerella richiede l’unanimità nel Consiglio Europeo, è comunque più rapido di una riforma dei trattati Ue.
Per quanto riguarda la governance, la Commissione raccomanda di ricorrere ai meccanismi già previsti, come le clausole passerella e la cooperazione rafforzata. Propone di utilizzare le clausole passerella per passare al voto a maggioranza qualificata in alcuni settori, come le sanzioni, la lotta alla frode fiscale e le misure nell’ambito della politica energetica. Il ricorso a queste clausole, che richiedono comunque l’unanimità per poter entrare in vigore, potrebbe essere accompagnato da misure di salvaguardia per gli interessi nazionali essenziali. La Commissione consiglia inoltre di ricorrere al voto a maggioranza qualificata per l’apertura dei cluster negoziali e per le decisioni intermedie nell’ambito dei negoziati di adesione.
Quando poi gli obiettivi di una politica dell’Unione non possono essere conseguiti entro un termine “ragionevole” dall’Ue nel suo complesso, per la Commissione si dovrebbe utilizzare la cooperazione rafforzata, strumento già previsto che consente a un gruppo di almeno nove Stati membri di instaurare una collaborazione più stretta in un determinato settore di intervento, nel rispetto delle condizioni stabilite dai trattati. La Commissione “esaminerà le proposte in sospeso” per individuare i casi in cui la cooperazione rafforzata potrebbe contribuire a superare una situazione di stallo “persistente”.
C’è poi il capitolo delle salvaguardie, piuttosto delicato perché non manca chi teme che i nuovi Stati membri possano essere trattati come soci di ‘serie B’. In realtà, osserva un alto funzionario Ue, le salvaguardie “le abbiamo sempre avute”, sono tutele per l’Ue e non possono essere “semplicemente innescate: ci sono clausole specifiche per attivarle”. Inoltre, si tratta di misure “mirate e temporanee”, cioè non valgono per sempre.
Si propone anzitutto di mantenere le tre salvaguardie esistenti, che coprono economia, mercato interno, giustizia e affari interni, estendendone il periodo, che è di tre anni, perché ritenuto “troppo breve”, ma si lascia al Consiglio la scelta sulla durata, che potrebbe essere di “10-15 anni”.
Le salvaguardie proposte sono di varia natura: anzitutto, il rapporto sullo Stato di diritto verrà esteso ad altri Paesi candidati, a mano a mano che saranno pronti, mentre i nuovi Stati membri saranno coperti dall’intera gamma di strumenti dell’Ue in materia di Stato di diritto dopo l’adesione. Viene proposto un quadro comune per le garanzie contro arretramenti nel rispetto dello Stato di diritto. I futuri trattati di adesione prevederanno rimedi mirati, ove “gravi carenze” rischino di compromettere il corretto funzionamento dell’Unione.
Viene proposta una serie di garanzie che prevedono rimedi “temporanei e mirati” per i rischi individuati durante i preparativi per l’adesione. Una nuova salvaguardia istituzionale affronterebbe eventuali gravi violazioni dei valori dell’articolo 2 del Trattato sull’Ue e del principio di leale cooperazione. Le misure potrebbero arrivare alla sospensione del diritto di voto, nei casi più gravi.
Un’ulteriore opzione riguarda i diritti decisionali del nuovo membro Ue durante i primi anni di adesione, in cui, per un periodo “limitato”, il nuovo arrivato si impegnerebbe a non opporsi alle decisioni dell’Ue su futuri allargamenti e controversie bilaterali. Viene inoltre proposta una salvaguardia per il periodo di preadesione, che va dalla firma del trattato all’adesione definitiva, dopo la ratifica: è prevista una clausola di rinvio, “come extrema ratio, se dovesse succedere qualcosa di orribile”, ha spiegato un alto funzionario Ue.
L’ingresso di altri Stati nell’Unione avrà delle ripercussioni anche sulla composizione della Commissione e del Parlamento. Per quanto riguarda l’esecutivo, i trattati prevedono un collegio dei commissari composto da un numero di membri pari a due terzi di quello degli Stati membri, secondo un sistema di rotazione rigorosamente paritario, salvo diversa decisione del Consiglio Europeo.
Finora il Consiglio Europeo ha mantenuto il principio un Paese- un commissario, a discapito dell’efficienza, e la Commissione si è adeguata di conseguenza, introducendo la figura del vicepresidente esecutivo. Entrambi i modelli, secondo la Commissione presentano vantaggi. Un collegio più ristretto, osserva l’esecutivo, consente di avere portafogli più ampi e un coordinamento più semplice, mentre, per converso, il modello attuale garantisce al collegio una conoscenza diretta delle realtà politiche, economiche e amministrative dell’intera Unione. Per la Commissione, la soluzione prevista dai trattati, cioè un collegio più ristretto, rimane un’opzione percorribile, man mano che l’Unione si espande.
Ci sono anche dei precedenti specifici cui ispirarsi per trovare delle soluzioni, ha spiegato un alto funzionario Ue, come il grande allargamento del 2004, quando dieci commissari in carica vennero affiancati per sei mesi da altrettanti commissari in rappresentanza dei dieci Paesi freschi di adesione. Il collegio è già pletorico oggi a 27, con ben sei vicepresidenti esecutivi, compresa l’Alta Rappresentante.
Per quanto riguarda invece il Parlamento Europeo, i trattati limitano a 750 il numero dei membri, oltre al presidente, e impongono il principio della proporzionalità degressiva, che salvaguarda la rappresentanza dei Paesi più piccoli, evitando che vengano totalmente sopraffatti dai più grandi. La composizione del Parlamento Europeo per la legislatura 2024-2029, osserva la Commissione, lascia “un certo margine” per accogliere rappresentanti di nuovi Stati membri entro il tetto massimo stabilito dai trattati.
Tuttavia, ulteriori allargamenti richiederanno una revisione della ripartizione dei seggi. Il Parlamento, dunque, dovrà trovare un equilibrio tra la rappresentanza e la propria capacità di funzionare efficacemente. Spetta al Parlamento proporre la propria composizione futura, mentre la decisione finale è adottata all’unanimità dal Consiglio europeo.
Il Consiglio Europeo e il Consiglio non sono soggetti a limite numerico: ciascuno Stato membro conserva il proprio seggio. Un numero maggiore di membri comporta tuttavia un maggiore carico di lavoro per le formazioni del Consiglio e per gli organi preparatori, nota la Commissione. I metodi di lavoro, il coordinamento e la capacità operativa dovranno adeguarsi di conseguenza.
La Commissione invita ora il Parlamento Europeo e il Consiglio a far avanzare le discussioni, i preparativi istituzionali e le misure politiche. Nell’ambito del pacchetto sull’allargamento del 2026, l’esecutivo Ue presenterà tabelle di marcia indicative per Montenegro, Albania, Moldavia e Ucraina, a condizione che “mantengano lo slancio delle riforme”.